Integración Energética Transfronteriza para la Industria Eléctrica
El marco regulatorio mexicano fue uno de los principales obstáculos para incorporar el sector energético al proyecto integracionista de América del Norte. La reforma energética de 2013 permitió superar las limitantes para el avance del liberalismo trasnacional
Resumen
El actual proceso de integración del mercado energético de América del Norte constituye un avance de los Estados Unidos de América (EUA), ya no sólo para abrir el sector energético mexicano, sino para la colocación de sus propias inversiones en México.
Un mecanismo fundamental es la armonización regulatoria cuyo propósito sería alinear a México al modelo de mercado de los EUA con la implantación de sus marcos regulatorios para organizar su funcionamiento.
El objeto de este escrito es la homologación regulatoria a partir de las instituciones y los mecanismos, a través de los cuales Estados Unidos impone este esquema bajo la parafernalia de la cooperación y del compartir mejores prácticas.
La hipótesis es que la integración energética de América del Norte es un proceso liderado por los EUA, que sirve para la expansión del capital trasnacional y los mecanismos mediante los cuales los intereses corporativos de América del Norte logran expandirse a la región. La armonización regulatoria es en realidad parte del ejercicio del poder de un proyecto hegemónico a partir de un modelo económico dominante, institucional, de gobernanza y “mejores prácticas” para la región de América del Norte.
En el caso del sector eléctrico, la armonización regulatoria coadyuva a crear condiciones de competencia con un mercado mayorista, operadores independientes, acceso a terceros y prácticas que se utilizan para el desmantelamiento de monopolios públicos, emulando la competencia en industrias con características monopólicas, creando así las condiciones para el dominio de los capitales trasnacionales.
Antecedentes
Como resultado de la Reforma Energética (RE), el sector energético de México se abrió a la inversión extranjera en actividades estratégicas, las áreas de mayor renta, mismas que habían sido la joya de la corona que los inversionistas estadounidenses no lograron obtener en 1992 con la negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Aún así, en ese entonces se abrieron espacios para modalidades de inversión privada en la generación de electricidad.
Posteriormente, la RE de 2013 convirtió a las empresas públicas en Empresas Productivas del Estado (EPE) con lo que se fincó la estrategia para su gradual desmantelamiento, en el entendido de que constituyen monopolios que no favorecen la “libre competencia”. Con ello se despejó el terreno para que el capital privado, sobre todo trasnacional, pudiera desplazar a los monopolios estatales y convertirlos en competidores con menores ventajas fiscales y regulatorias; obligarlos a vender activos, desplazarlos como operadores, así como a ceder capacidad bajo el mandato de “acceso abierto”. Por lo cual, Estados Unidos de América vio una oportunidad única para sus negocios energéticos y su competitividad internacional.
A meses de la puesta en marcha de la RE, por el ex presidente Enrique Peña Nieto, no existen los resultados esperados y prometidos. La crítica situación en la que quedó el sector energético, ha tenido que ser afrontada por el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador, quien, aun así, ha garantizado respetar los contratos, las inversiones y los proyectos privados firmados al amparo de la RE.
Con el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) o nuevo TLCAN —no aprobado todavía por el congreso de los EUA en 2019— se han mantenido las disposiciones necesarias para favorecer el libre comercio energético y dar garantías a la inversión extranjera en contratos del sector energético mexicano. Es claro que el libre comercio sigue dominando el comercio energético bilateral, pese a la nueva política oficial de los EUA.
En este proceso, un elemento de gran importancia por sus efectos en la política mexicana es el acuerdo de integración con América del Norte que, en el contexto de la nueva administración energética mexicana, requiere ser ponderado en su correcta dimensión dada la fuerza de los grupos de interés en el negocio de la energía y el poder asimétrico de los EUA sobre México. La propuesta integracionista de las élites de América del Norte ha tenido el resultado de inducir cambios en el sector energético nacional y ha sido el origen de los cambios constitucionales y jurídicos más importantes en México en materia de comercio bilateral desde el TLCAN.
La integración energética continental es parte del proyecto de seguridad energética de los EUA al que, bajo la presidencia de Donald Trump, le han incorporado el nuevo contenido de Energy Dominance o dominio energético, propuesta en donde se reconoce el nexo entre poder y petróleo y se decide ejercer el primero, gracias a haberse convertido EUA en una potencia energética mundial. La integración continental sigue siendo el mecanismo con el que avanza el proyecto trasnacional, particularmente de las empresas estadounidenses y canadienses con intereses en distintas actividades del sector energético mexicano.
De manera que, en esta integración merece atención la forma en la que se coordinan e implementan los acuerdos trilaterales y bilaterales, por ser los EUA el país hegemónico que lleva el liderazgo y, a partir de la noción de seguridad energética, los EUA la extienden hacia sus socios: Canadá y México. El despliegue del poder en los hechos, consiste en estrategias y acciones para ampliar el mercado y sus negocios. De este modo, EUA ‘alinea’ en torno suyo, a sus dos vecinos bajo la noción de integración energética; una integración subordinada, por parte de México que el país poderoso justifica basándose en el cumplimiento del objetivo de alcanzar la “autosuficiencia para la región”.
Mediante la integración del mercado energético en América del Norte se trasladan ordenamientos jurídicos, propios del marco normativo de los EUA, a sus dos vecinos; imponiendo los proyectos de sus corporativos y los objetivos de la política de la administración en turno. México avanza en la integración con una gran confianza, sin mayor análisis de los escenarios y las implicaciones que tendrá la adopción de tales acciones para el país.
Debido a la extensión que tiene el tema de la integración del mercado energético de América del Norte, únicamente se intentará el acercamiento a algunos de los ordenamientos regulatorios con implicaciones para el comercio transfronterizo de la industria eléctrica y el diseño del propio ordenamiento en México. Dada la amplitud de los contactos bilaterales, oficiales y oficios en los que se desenvuelve la relación bilateral México-EUA, sólo se destacarán las instituciones más importantes participantes en el sector eléctrico, así como los acuerdos o armonización regulatoria, para indagar sobre los objetivos y derroteros actuales (2019) del capital trasnacional en la industria eléctrica, respecto de la integración con México.
Mecanismos de integración (2005-2016)
A nivel de los gobiernos de América del Norte, el mecanismo de integración desde 2005 hasta 2009 fue la Alianza para la Seguridad y Prosperidad en América del Norte (Aspan) con la participación de grupos de trabajo de los tres países. Proceso a través del cual, las élites trinacionales lideradas por EUA dictaron las pautas de la integración en favor de sus intereses corporativos. En 2009 la Aspan cambió de nombre por mecanismos ad hoc llevando las propuestas de las élites a los encuentros presidenciales de “líderes de América del Norte” que cada año han tenido lugar entre los EUA y México. En 2013 hubo un nuevo cambio de denominación por el de: Diálogo Económico de Alto Nivel (DEAN) enfocado en avanzar las prioridades estratégicas, económicas y comerciales que son centrales a la promoción del “crecimiento económico mutuo”.
La Aspan fue un instrumento inconstitucional, en la medida en que no pasó por el análisis ni la aprobación del Senado de la República, aunque sí logró someter al Estado mexicano a los acuerdos que propiciaron los arreglos cupulares, entre los personeros políticos y de los corporativos de la élite trasnacional, en forma de propuestas que se turnaron a los jefes del Ejecutivo de los tres países de la región, para imponerse como decisiones nacionales sobre las tres ramas (ejecutiva, legislativa y judicial). Su poder ha logrado cambiar la Constitución del país en artículos fundamentales y fundacionales, generando una serie de elementos, hasta hace poco ajenos al marco legislativo existente, que han terminado adoptándose.
Por medio de estos mecanismos, trilaterales y bilaterales, se lograron acuerdos interinstitucionales entre EUA y México. Se elaboraron y firmaron diversos instrumentos contractuales denominados iniciativas y memorándums de entendimiento (MOU, por sus siglas en inglés) correspondientes al derecho anglosajón, que guardan la naturaleza de instrumentos no formales y que ni siquiera se denominan acuerdos interinstitucionales, conforme a la legislación mexicana.
Al abrigo del DEAN se celebraron iniciativas y MOU’s en materias relacionadas con el sector eléctrico, como el memorando de entendimiento en materia de energía, firmado el 5 de junio de 2015 entre la Comisión Reguladora de Energía (CRE) de México y la Comisión Federal Reguladora de Energía (FERC, por sus siglas en inglés) de EUA, para intercambios de información del seguimiento y supervisión de la venta al por mayor del mercado energético.
El Diálogo Económico de Alto Nivel (2016), convierte a México en la tierra de paso del sector energético de EUA, al tiempo que nos coloca como instrumento de vinculación de la integración energética de EUA hacia Centroamérica. Este esquema geopolítico incluye y dispone de todas las fuentes de energía existentes en México y su infraestructura. Designio que hoy más que nunca es una realidad, ya que la mayor parte de las fuentes de energía están abiertas al capital trasnacional: gas, petróleo, geotérmica, solar, eólica, biomasa, recursos no convencionales (gas de esquisto o shale gas y crudo o aceite pesado=tight oil) así como, la industria eléctrica, teniendo como principales destinatarios a los negocios de EUA y de Canadá.
En el mencionado encuentro de líderes de América del Norte, los presidentes de los tres países pactaron colaborar en proyectos de transmisión eléctrica transfronteriza para avanzar en el objetivo de energía limpia. Fue la ocasión para comunicar, vía medios, la creación del Consejo de Negocios de Energía México-EUA en donde, por ejemplo, se define: la cooperación transfronteriza en materia eléctrica, el mercado mayorista, la planificación del sistema, redes inteligentes, la creación de clústeres o grupos binacionales de empresas interconectadas. Adicionalmente, se anuncia la gran importancia que cobrará la frontera norte por los cruces transfronterizos de energía; el desarrollo de un clúster de renovables y de comercio de electricidad, gas natural y derivados del petróleo. Grandes negocios binacionales que involucran territorios y personas.
En esa ocasión, el vicepresidente Joseph Biden también planteó propiciar una mayor ‘coordinación’ entre los organismos reguladores de EUA y México, en específico la Federal Energy Regulatory Commisson (FERC) y la Comisión Reguladora de Energía; situación que de facto somete a México a la autoridad de los organismos reguladores de EUA para imponer la “armonización regulatoria” y las “mejores prácticas corporativas”. Arreglos que se acuerdan entre las ramas ejecutivas de alto nivel para después turnarlos a los grupos de trabajo bilaterales, bajo un proceso caracterizado por la exclusión del escrutinio y la sanción de los congresos, así como de la opinión pública nacional.
Los acuerdos del DEAN se han trabajado en “Consejos” de funcionarios de ambos países con empresarios de ‘alto nivel’ y sus cabilderos, quienes toman decisiones y acciones que obligan a México. Entre los temas abordados está el tema de la energía a partir del “Consejo de Negocios Energía México-Estados Unidos” y el Consejo de alto nivel para la Cooperación Regulatoria (CCR). En la tercera reunión con “actores relevantes” se acordó:
Formalizar el Consejo de Negocios de Energía con la tarea de convocar a expertos extranjeros para definir la reglamentación de proyectos concretos de petróleo y gas. Compartir información energética mexicana bajo la tutela del Banco Mundial. El control de las fronteras para impulsar proyectos públicos y privados de infraestructura fronteriza, a fin de asegurar la ‘integración’, con hasta 300 kilómetros de la frontera hacia México, pero sólo 100 km de la frontera hacia EUA; apoyados por el Banco de Desarrollo de América del Norte y fondeado a mitades por México y EUA hasta tres mil millones de dólares. Lo anterior significa formalizar la participación de los negocios norteamericanos en la privatización de la energía mexicana.
Homologar la regulación de la industria energética, mediante el aludido Consejo para la Cooperación Regulatoria que convocará a expertos extranjeros con el propósito de definir los reglamentos y procedimientos de dicha industria, comprometiendo a las autoridades energéticas mexicanas a implementarlos. El Departamento de Estado (DOS, por sus siglas en inglés) de EUA, ‘integrando’ a la Secretaría de Energía (Sener) que supervisará la venta mayorista del mercado mexicano en electricidad, infraestructura y gas natural.
Se define así el liderazgo regional y global de EUA, apoyado en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con México como instrumento para que EUA ‘integre’ la energía de Centroamérica, utilizando la infraestructura de México. Asimismo, se acordó la inclusión de la energía, recursos, infraestructura y su operación, a los intereses corporativos de EUA, comprometiendo no sólo a la economía, sino a la soberanía, a través de estos Consejos de élite.
La integración desde la perspectiva de EUA
Se trata de una visión que se diseña desde el poder, es optimista y no asimétrica. La integración energética de América del Norte, en la literatura de las instituciones públicas y privadas de los EUA, se presenta como un tema del interés de los países que forman parte de América del Norte (EUA, Canadá y México) “vital para garantizar la seguridad energética y la viabilidad económica estadunidense”. Importante para la estabilidad de precios y el cuidado del medio ambiente de la región. Estrategias que se dirigen a socios “iguales” esperando beneficios teóricamente semejantes para todos los participantes.
Las instituciones de EUA definen la integración de América del Norte como: acciones para reducir las barreras al libre comercio, oportunidades para dar acceso y proteger a la inversión extranjera; así como el diseño de regulaciones energéticas semejantes en todos los países para coordinar y expandir la infraestructura del comercio de energía transfronteriza (es decir, tuberías, ferrocarriles, transporte y electricidad) a fin de crear una interconectividad de transmisión eficiente.
Los corporativos energéticos, en la medida en que tienen claros los verdaderos objetivos de la integración, van más allá de arreglos administrativos para el libre comercio como: ampliar el tamaño de los mercados de energía, crear economías de escala, reducir los costos de capital y los de la energía para los consumidores, así como aumentar la confiabilidad de la electricidad. Se trata de la expansión de los sistemas de energía a una mayor tasa de rentabilidad para las corporaciones energéticas: “Al expandir el tamaño de nuestros mercados, la integración energética crea economías de escala que atraen inversión privada, reduce costos de capital y los costos de energía para los consumidores y las empresas”, destacó Jack Gerard, director ejecutivo o CEO del Instituto Americano de Petróleo (API, por sus siglas en inglés). Otro de estos objetivos también sería desarrollar una mezcla más diversa de recursos energéticos.
En cuanto al sector eléctrico, lo anterior incluye todos los niveles de coordinación en la planificación, operación base del sistema y el comercio de electricidad, aparte de los criterios para la fijación de tarifas y el diseño de la regulación. Igualmente, las consideraciones para producir en donde se obtengan menores costos de producción hasta los límites de la confiabilidad física del sistema. Los muchos pequeños competidores que surgen con el mercado resultan un beneficio secundario, no sustantivo para la expansión del proyecto trasnacional. Otro acelerador es el despliegue de las energías renovables, lo que hace necesario revisar la situación de la administración de las redes y los beneficios de la integración para el intercambio de electricidad. Más beneficios asociados son: mejorar la confiabilidad y el pool o acumulación de reservas, reducir los montos de inversión para generar electricidad, mejorar los factores de carga, economías de escala en nueva construcción, diversificación de la variedad o mix de generación y el logro de economías en el intercambio.
Para obtener mayores ventajas, las empresas consideran necesario profundizar la armonización regulatoria de los países miembros. De acuerdo con algunos, la definición de integración no es distinta a la de armonización regulatoria, ya que los términos son intercambiables, por lo que el objetivo sería profundizar la integración.
La integración o armonización regulatoria abarca una amplia gama de actividades, que van desde el intercambio de información básica hasta la consideración de impactos en la formulación de políticas para los países miembros; éstas incluyen: planificación, coordinación de políticas, toma de decisiones e inclusive cambios en las políticas de cada país miembro con el objetivo de “alinearlas”. Sin embargo, existen algunas consideraciones particulares en torno a la armonización que vale la pena considerar:
Primero.- se considera que la armonización regulatoria no es benéfica per se, empero, puede llevar a buenos resultados bajo ciertas condiciones, como sería el caso de un menor costo de producción en algún proceso.
Segundo.- la armonización es benéfica si reduce los costos de transacción. Por ejemplo, si se consigue que los requisitos reglamentarios sean muy similares en ambos lados de una frontera.
Tercero.- la armonización es benéfica cuando favorece a un país en mayor medida que si hubiera optado por una alternativa propia.
Un paso hacia la armonización se dio en 2014, cuando los tres países firmaron un memorando de entendimiento sobre el intercambio de datos relacionados con la energía, la definición de términos y el diseño de una regulación común entre los países miembros.
Los instrumentos de la armonización son: los diálogos de alto nivel, los Consejos de Cooperación Regulatoria, bilaterales y trilaterales; los memorandos de entendimiento, los Tratados y el “compartir” las mejores prácticas regulatorias.
Agencias e instituciones participantes en la integración
A nivel de departamentos de Estado y de agencias estadounidenses, participan en la integración del sector eléctrico: el Departamento de Energía (DOE), del Interior (DOI), de Comercio (DOC), de Estado (DOS), de Transporte (DOT), la Comisión Federal Reguladora de Energía (FERC), la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Departamento del Tesoro (US Department of the Treasury). Todas estas entidades —con sus respectivas siglas en inglés— colaboran con la integración energética continental y “asesoran al gobierno mexicano” sobre mecanismos para transitar hacia un modelo de mercado en materia energética, mediante la armonización regulatoria, la cooperación y el compartir las mejores prácticas.
Por parte de México, participan: la Secretaría de Energía (Sener), la Comisión Federal de Electricidad (CFE), Petróleos Mexicanos (Pemex), las comisiones reguladoras u organismos operadores como el Centro Nacional de Control de Energía (Cenace) que entre sus estrategias a seguir incluye “las mejores prácticas”.
La cooperación existente entre agencias de EUA y México es de acuerdo con el papel de la agencia o departamento para el sector eléctrico. Así, el Departamento de Energía estadounidense emite permisos presidenciales para intercambiar la electricidad transfronteriza: la instalación de líneas de transmisión y otras asociadas, autoriza la exportación de electricidad y de gas natural de Estados Unidos a otros países. Su Departamento de Estado participa en la mayoría de los acuerdos bilaterales y trilaterales de EUA con otros países. En lo que concierne a México, el DOS le ha brindado asistencia técnica a través del Programa del Sector Eléctrico para la orientación y capacitación en marcos regulatorios, procesos de mercado y herramientas de software, con el fin de apoyar la transición de México hacia “un mercado de energía competitivo”.
La FERC es una agencia reguladora independiente con autoridad para arbitrar la transmisión de electricidad, gas natural y petróleo entre los estados de la unión americana. Tiene la responsabilidad de emitir o negar el permiso presidencial para los gasoductos que cruzan la frontera de Estados Unidos con México y Canadá. Esta Comisión Federal Reguladora de Energía ha representado al gobierno estadounidense en las reuniones trilaterales del Grupo de Trabajo de Confiabilidad Eléctrica, donde los reguladores de EUA, Canadá y México se coordinan sobre problemas de confiabilidad en la red eléctrica.
Otra institución en las embajadas de los EUA, es la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional o USAID, cuya misión es apoyar la política exterior de Estados Unidos, a través de liderar el desarrollo internacional de este gobierno por medio de asociaciones e inversiones. En el caso del sector eléctrico, la USAID ha jugado un papel en la integración de los mercados de electricidad de Estados Unidos y México con la sincronización de regulaciones, mejorando oportunidades de inversión y creando interconexiones para una transmisión más fácil entre ambos países. Para ello, propicia intercambios técnicos entre funcionarios mexicanos y operadores de redes de EUA, así como entre universidades y otros participantes de la industria.
De igual forma, ha brindado asistencia técnica a la Sener, al Cenace, a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y a la CFE. Esta ‘asistencia’ se ha centrado en una amplia gama de actividades en torno a la integración energética como a la construcción del mercado eléctrico mayorista, incluyendo el diseño e implementación de tres subastas de energía, además del desarrollo de un mecanismo de contrato público-privado que permite aprovechar los recursos del sector privado para la construcción de la transmisión de energía. De este modo, ha colaborado en reducir las barreras para la incorporación de inversión privada, la reestructuración de la industria hacia un mercado competitivo y la integración de usuarios a la red eléctrica.
Un buen ejemplo de homologación regulatoria por parte de México es el ‘acceso a terceros’ o acceso abierto no discriminatorio a las redes de transmisión eléctrica de la CFE que vienen con el mercado eléctrico mayorista, resultante de la Reforma Energética (RE) cuyos antecedentes son los ordenamientos 888 y 889 de la Comisión Federal Reguladora de Energía de los EUA. Finalmente, cabe mencionar el nivel de cooperación informal de funcionarios mexicanos que atienden toda solicitud de información sobre proyectos mexicanos, aun cuando signifique entregarlos a los competidores. Esto refleja un vasallaje no consciente de quienes en automático asumen que cualquier solicitud de EUA debe ser atendida.
Existen dos organismos regulatorios en EUA que es preciso destacar por sus implicaciones para con México:
La FERC, ya que requiere que las entidades internacionales que buscan entrar a los mercados de Estados Unidos, cumplan con los acuerdos para garantizar que todos los generadores tengan un acceso justo y competitivo conforme a la infraestructura de transmisión. Para ello es importante conocer la normatividad relativa a la Tarifa de Transmisión de Acceso Abierto (OATT, por sus siglas en inglés) y entidades regulatorias que conforman la “arquitectura de la red” como son los operadores de Transmisión Regional y los de Sistemas Independientes (RTO e ISO respectivamente).
La Corporación de Confiabilidad Eléctrica de América del Norte o NERC, cuya misión es garantizar la confiabilidad y seguridad del sistema de energía a granel en América del Norte. Está bajo la supervisión de la FERC y del gobierno canadiense. Reúne a los interesados de todo el sistema norte de potencia interconectado (a granel) para desarrollar la confiabilidad en todo el continente. Desempeña un papel en la regulación y establece estándares de confiabilidad para los mercados transfronterizos norteamericanos de electricidad. Su papel es asegurar una eficiente y efectiva reducción de riesgos para la confiabilidad y seguridad del sistema de alimentación a granel en Estados Unidos, Canadá y parte de México. Cuando ocurre alguna situación de emergencia, colabora con las entidades reguladoras que controlan los sistemas eléctricos de potencia del estado de California y de Baja California.
Si bien hasta ahora, el comercio EUA-México ha sido poco relevante debido, entre otros aspectos, a diferentes enfoques regionales para la integración eléctrica; las ambiciosas políticas de energía limpia de California son vistas como la oportunidad para ampliar el comercio de electricidad con México. Debido a ello, cualquier cambio de transformación en las operaciones y confiabilidad de las redes de EUA afectará al sistema mexicano.
Como se señaló al principio de esta investigación, la RE volvió a México un país atractivo para los inversionistas de EUA, particularmente en lo que concierne a las actividades de transmisión y distribución de electricidad y, por lo tanto, México desarrolla políticas para cumplir con la Corporación de Confiabilidad Eléctrica de América del Norte.
En México se ha implementado un mercado mayorista de electricidad que pretende la incorporación de la competencia, a través del acceso abierto y de otros principios que rigen los regímenes del mercado. Los cambios se orientan a la competencia y al acceso abierto con principios similares a las normas que rigen en EUA, como el Operador de Sistema Independiente (ISO, por sus siglas en inglés) y la Organización de Transmisión Regional (RTO, también por sus siglas en ingles). Del lado mexicano, el Cenace tiene un rol similar al de un ISO de EUA por su responsabilidad de planificar y operar el sistema eléctrico en todo el país, garantizar el acceso abierto al sistema nacional de transmisión y distribución, así como poner en marcha el mercado mayorista de electricidad. Los estándares de confiabilidad son establecidos por la CRE.
Aun cuando México todavía no cumple con las normas de la NERC, tanto los sistemas extranjeros como los productores independientes de energía están autorizados para participar en el mercado mexicano. La ley permite al Centro Nacional de Control de Energía celebrar contratos y coordinar operaciones con terceros, de manera que México también puede participar con organismos regionales de los EUA como el Operador Independiente de Sistemas de California (Caiso, por sus siglas en inglés). Es pertinente señalar que, las interconexiones de transmisión existentes con California son sincrónicas, lo cual podría favorecer los intercambios.
El tema se vuelve relevante a la luz del despliegue de que: a) si bien el comercio de electricidad EUA-México por el momento es bajo, comparado con el que tiene Canadá con EUA, ya que solo tres estados de la unión americana comercian con México: Texas, California y Nuevo México; el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) promete una mayor liberalización del comercio transfronterizo de energía y el acceso a la infraestructura energética.
b) Las tecnologías de energía renovable plantean nuevos retos sobre la administración de la red. En el contexto del T-MEC, relacionado con energía y política ambiental, esto representa para las corporaciones eléctricas la posibilidad de reducir costes a partir de renovables y efectuar mejoras en la confiabilidad.
En junio de 2016, Estados Unidos, Canadá y México anunciaron el objetivo de alcanzar un 50 por ciento de generación empleando energías limpias para 2025. En su consecución tendrían que superarse las diferencias entre las políticas nacionales y subnacionales en América del Norte. Es por ello que los capitales estadounidenses ven oportunidades de negocio en México: “Las reformas y la industria eléctrica de México podrían tener un impacto significativo en el futuro de la integración transfronteriza”.
El Consejo de Confiabilidad Eléctrica de Texas (Ercot, por sus siglas en inglés) ve la posibilidad de beneficiarse con una mayor integración, a través del acceso a importaciones o de oportunidades de negocio para los exportadores de energía. Pese a que el Ercot comparte la frontera más larga de EUA con México, todas las conexiones de transmisión con la red mexicana son asíncronas, por lo que las operaciones son, hasta ahora y principalmente, para respaldo de emergencia. En la actualidad se tienen siete interconexiones entre el Ercot y México; tres son de emergencia y cuatro permanentes tanto para importar como para exportar electricidad.
Del lado de California hay dos circuitos de transmisión de 230 kilovoltios que conectan al Operador Independiente de Sistemas de California con Baja California: Tijuana-Miguel y La Rosita-Valle Imperial. Ambas conexiones son sincrónicas y permanentes, lo que permite una capacidad de transferencia de 800 megavatios (MW). En 2014 Caiso importó 472 gigawatts-hora (GWh) y exportó 75 GWh a Baja California. La empresa Energía Sierra Juárez, ubicada en México, exporta toda su electricidad a California.
La ambiciosa política de energía limpia de California deja ver otra oportunidad para las corporaciones de EUA y exportaciones de energía a México, a fin de suministrarle energía limpia a la región de Baja California especialmente. El proyecto consiste en la interconexión del sistema eléctrico de Baja California con el Sistema Interconectado Nacional (SIN) de México. Los puntos de interconexión parten de Seri, Hermosillo en Sonora, a Cucapah, Mexicali en Baja California.
La oportunidad de los inversionistas estadounidenses es conectar al estado de Baja California con el resto de la República Mexicana donde se generen oportunidades de negocio. Los estadounidenses consideran que este proyecto debería ser una prioridad bilateral debido a que: estas inversiones estimularían el interés entre generadores de Estados Unidos para exportar electricidad a México, aumentarían el potencial de los flujos de México a Estados Unidos encaminado a satisfacer su demanda de energía limpia y servicios de confiabilidad esenciales, aparte podrían expandir los flujos comerciales en ambas direcciones para mejorar la confiabilidad y mejorar la cooperación con el fin de alentar el desarrollo de energía limpia y con ello reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
El diseño de la nueva arquitectura mexicana para la industria eléctrica parece estar alineada con los principios que rigen las normas ISO y RTO (sobre calidad y revisión técnica obligatoria). En lo que concierne al Cenace, éste puede suscribir acuerdos con el ISO y la RTO de EUA si la Sener lo autoriza. El Cenace está obligado por ley a brindar acceso abierto y sin discriminación a los participantes, en una forma similar a la Orden No. 888 de la Comisión Federal Reguladora de Energía de Estados Unidos. Esta obligación coincide con el interés del DOE respecto a que los propietarios de la infraestructura de transmisión proporcionen acceso a la red, a través de la frontera, de acuerdo con la Ley Federal de Energía de los EUA.
La capacidad del Cenace para coordinar y operar con sistemas y mercados eléctricos extranjeros, constituye el gran cambio que da la pauta para una mayor integración. Estos cambios cobran relevancia a la luz de los excedentes exportables de la producción de energía renovables de California e Ilinois.
California ya rebasó su objetivo de incorporar 33 por ciento de energías renovables en la oferta eléctrica, dos años antes de la fecha establecida para lograrlo: 2020. Su siguiente objetivo es un 44 por ciento, a partir de energías renovables para 2024, a la vez que busca lograr un 100 por ciento de generación con energía limpia para 2045. Este estado está rompiendo récord al producir hasta 15 mil MW, aunque ello le está generando dificultades. A fin de evitar una sobre carga en sus propias líneas eléctricas California está enviando su electricidad a otros lugares como Nevada y Arizona, algunas veces pagándoles por aceptarla.
Lo anterior ha llevado a la elaboración de informes donde se analizan las implicaciones de la expansión de energías renovables dentro de América del Norte, en el contexto de los intercambios de electricidad entre México y el sector eléctrico de EUA.
Conclusiones
La estrategia para la integración del mercado energético de América del Norte, bajo el liderazgo de las élites trinacionales, logró por muchos años concertar arreglos para avanzar en los intereses de cada país miembro. Sus centros de pensamiento y sus especialistas han conseguido influir en los congresos locales, modificando constituciones y marcos jurídicos que resultan favorables para sus negocios. No obstante, dichos arreglos de alto nivel tienen un carácter inconstitucional en México en la medida en que no han pasado por el análisis y la sanción del Senado mexicano. Por ello, se hace necesario revisar el impacto que bajo el objetivo de cooperación y armonización regulatoria hace avanzar el modelo de mercado y los intereses corporativos de los EUA en México.
Es necesario analizar el consenso hegemónico como un ejercicio del dominio de EUA respecto a sus países vecinos y socios a quienes “ayuda” con mecanismos técnico institucionales que parecen disociados de cualquier ejercicio del poder, pero que han mostrado su efectividad para hacer avanzar un esquema regulatorio, hasta hace poco ajeno a la realidad del marco normativo mexicano.
Los acuerdos de libre comercio entre México y EUA, particularmente desde la RE mexicana, han favorecido los intereses para el comercio transfronterizo de electricidad. Esa oportunidad la han encontrado los corporativos en la renegociación del T- MEC al plasmar sus prioridades: desregulación, protección a empresas, fronteras abiertas para la energía, compra de crudo originario, totalidad del mercado mexicano de refinados de petróleo, petroquímicos, renovables y otros de manufactura relacionados; así como obtener las mejores condiciones para vender gas natural a México, a través de una red de ductos transfronterizos instalados por Pemex.
La confiabilidad, eficiencia y estabilidad de tarifas eléctricas son bandera de la integración energética. Sin embargo, la actual administración del México buscaría cumplirlas a partir del desarrollo nacional, mas no de la integración y dependencia foránea. Es decir, a partir del estímulo hacia capacidades endógenas, tomando como eje el fortalecimiento de las empresas estatales: Pemex y la CFE. Esto hace colisión con una de las prioridades del proyecto integracionista como es buscar el desmantelamiento y la gradual desaparición de los “monopolios estatales”.
En el caso del sector eléctrico, revertir la desestructuración de la CFE se considera irreversible, desde la perspectiva integracionista y del modelo neoliberal; en la medida que avanza el proyecto trasnacional corporativo de la industria eléctrica. Una mayor integración da la pauta para que el comercio transfronterizo de energías renovables pueda extenderse al resto de la República Mexicana. Propuesta interesante, desde el punto de vista ambiental que, sin embargo, podría significar que la CFE cancele sus propios proyectos de generación para dar cabida a la generación de renovables procedentes de California. Por lo pronto, el Cenace ya canceló la cuarta subasta de largo plazo para generación de energía eléctrica, empero no es claro que la medida incluya a otros proyectos de renovables. Como se aprecia, no parece un asunto de forma, se trata de dos proyectos excluyentes de no llegar a un nuevo consenso en la planeación energética futura.
NOTAS:
1 En el anexo correspondiente al capítulo VI del TLCAN, se avanzaron las modalidades de participación privada en la generación de electricidad, como: figuras de autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción y producción independiente como formas de generación que no constituyen servicio público. Se amplió el concepto de autoabastecimiento para incluir a sociedades que tuvieran por objeto la generación de energía eléctrica para la satisfacción de los requerimientos de sus socios. Se permitió el comercio internacional de energía eléctrica por parte de personas físicas y morales. Esto abrió fuentes de suministro externo para el usuario doméstico y la posibilidad de producción local, destinada al resto del mundo. Centro de estudios de las finanzas públicas de la Cámara de Diputados, “Evolución y Perspectiva del Sector Energético en México, 1970-2000”, Ciudad de México, Palacio Legislativo de San Lázaro, 2001, p. 81.
2 Ribando, Seelke Clare; et. al. “Mexico´s Oil and Gas Sector: Background, Reform Efforts, and implications for the United States”; Washington, Congressional Research Service, August 17 2015, p. 26.
3 “The White House, National Security Strategy of the United States of America”,
Washington, December 2017, p. 22.
Disponible en URL: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf
(fecha de consulta: 15 de mayo de 2019).
4 Krupnick, Alan PhD; “Testimony before the Energy Subcommittee of the House Committee on Energy and Commerce”, Panel: “North America Energy Trade. Benefits and Opportunities for improvement”; December 13, 2017, p. 1.
5 American Petroleum Institute: “North American Energy”, 2017
(fecha de consulta: 14 de mayo de 2019)
http://www.api.org/~/media/Files/Policy/Trade/North-American-Energy-Onepager.pdf
6 Ibíd, p. 237.
7 Bartlett, Manuel y Vargas, Rosío; La Reforma Energética: poder duro y consensuado para imponerla; Ciudad de México, Senado de la República, 2016, pp. 234-237.
8 Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte (Aspan), Reporte a los mandatarios, junio 2005, s/d.
9 https://www.ferc.gov/legal/mou/2015/mou-mexico-06-2015.pdf
http://embamex.sre.gob.mx/portugal/images/ArticulosPDF/VISITA/mou%20energia%20esp.pdf
10 Bartlett, Manuel y Vargas, Rosío; Op. cit. p. 348.
11 U.S. Government Accounting Office, “North American Energy Integration. Information about Cooperation with Canada and Mexico and among U.S. agencies”, Washington, Report to the Subcommittee on the Western Hemisphere, Committee on Foreign Affairs, House of Representatives, August 2018, p. 6.
12 U.S. DOE, “The Quadrennial Energy Review”, Washington, 2015. Disponible en URL: https://www.energy.gov/policy/downloads/quadrennial-energy-review-first-installment (fecha de consulta: 14 de mayo 2019).
13 Pazos, Francisco; “Temor a AMLO: acelera la agenda energética con EUA”, Eje Central, 15 de junio 2017. Disponible en URL: http://www.ejecentral.com.mx/temor-amlo-acelera-la-agenda-energetica-con-eu/ (fecha de consulta: 14 de mayo 2019).
14 U.S. Government Accounting Office, Op cit. p. 9.
15 Shawhan, Daniel y Saefer, Patrick; “Greater Harmonization of System Operation, Reliability and Investment”, Resources for the Future, October 27, 2015.
16 U.S. Department of Energy, “Electricity in North America. Baseline and literature review”, Washington, Office of Energy Policy and Systems Analysis, July 2016, p. 8.
17 Ibid. p. 10.
18 U.S. DOE “Electricity in North America….” Op cit. p. 12.
19 Cooperación de América del Norte en Información Energética: Datos de Comercio al Exterior,” CRE-Cenace
http://base.energia.gob.mx/nacei/comercio_exterior.aspx. (fecha de consulta: junio 21 2016).
20 OECD, “The Governance of Regulators. Driving Performance at Mexico ASE, CNH and CRE”. Key recommendations, OECD Publishing, París, 2017.
21 Centro Nacional de Control de Energía, Plan Estratégico 2017-2021, Ciudad de México, junio 2017, p. 16.
Ver OECD, “Impact Update: Driving Performance of Mexico´s Energy Regulators”, OECD, París, 2018.
22 Comisión Reguladora de Energía, “Acuerdo por el que la CRE expide las tarifas que aplicará la CFE por el servicio público de transmisión de energía eléctrica durante el periodo tarifario inicial que comprende del 1º de enero de 2016 al 31 de diciembre de 2018”. Ciudad de México, 7 de septiembre 2015.
Disponible en URL: https://cenace.gob.mx/Docs/MarcoRegulatorio/AcuerdosCRE/Acuerdo%20CRE%20A%20045%202015%20Tarifas%20Transmisi%C3%B3n%202016%20a%202018%20Aprobadas.pdf (fecha de consulta: 16 de mayo 2019).
23 Como ejemplo, cito el informe: The Seneca Group LLC,”Major Infrastructure Projects in Mexico”, Washington, U.S. Trade and Development Agency, October 2014; en donde se reconoce a funcionarios a nivel de agencias federales, quienes generosamente abrieron sus puertas para ayudar a presentar un número de emocionantes proyectos que han sido incluidos en esta guía. p. 3. Debido al tema, los funcionarios citados en el informe fueron directores de la CFE.
24 El 24 de abril de 1966, la FERC emitió la Orden 888, ésta requiere que los servicios públicos “proporcionen un servicio de transmisión de acceso abierto de manera comparable al servicio de transmisión que ellos mismos brindan” . Con las órdenes 888/889 en la década de 1990, la FERC sugirió el concepto de operadores de sistemas independientes como un mecanismo para garantizar el acceso no discriminatorio a la red de transmisión. La Orden No. 1000 es una regla de la FERC que reforma la planificación de la transmisión eléctrica de la Comisión y los requisitos de asignación de costos para los proveedores de transmisión de servicios públicos. También elimina el derecho de una empresa de servicio público para negarse a desarrollar infraestructura de transmisión en los planes regionales de transmisión, situación que era considerada como una ventaja desleal de las empresas públicas por captar (diseñar) contratos lucrativos de transmisión. La Orden 2000 llevó esto un paso más allá, alentando la formación de Organizaciones Regionales de Transmisión voluntarias y estableciendo los criterios que tales organizaciones deben cumplir. Las RTO, por sus siglas en inglés, son organizaciones independientes con las que se pretende garantizar la confiabilidad y optimizar el sistema de energía. Al igual que las ISO, aseguran un acceso justo a la transmisión, pero también están obligadas a participar en la planificación y expansión de la transmisión para la región.
25 Krupnick Alan J. et al. Harmoniing, Op Cit.
26 Existe una serie de condiciones donde los miembros del TLCAN pueden restringir o prohibir los flujos de electricidad, incluidos los casos en los que la energía se esté revendiendo a un miembro que no forme parte del TLCAN, o donde restringir el comercio alivie la escasez crítica. México, que ingresó al TLCAN antes de la reciente reforma energética, presentó “reservas” sobre actividades estratégicas para proteger el derecho de suministrar electricidad dentro del territorio nacional y excluir a las partes extranjeras de ingresar al sector, excepto en circunstancias excepcionales. Horlick, G; Schuchhardt, C; “NAFTA Provisions and the Electricity Sector”, Montreal: Commission for Environmental Cooperation of North America; 2002.
27 Ibid, p. 19
28 Cabrera, Colorado; Orlando, Federico, “Increasing U.S. Mexico Cross-Border Trade by NAFTA´s Renegotiation”, Colorado, The Energy Bar Association, 2018, p. 81
29 En términos generales, en 2013 Estados Unidos y México comercializaron aproximadamente dos millones de megavatios-hora (MWh) en total, mientras que Estados Unidos exportó 0.68 millones de MWh e importó 1.27 millones de MWh.
30 Prospectiva de energías renovables 2018-2032, Secretaría de Energía, Ciudad de México 2018, p. 56
31 Wood, Duncan; “Growing potential for U.S. Mexico Cooperation”, Wilson Center, Mexico Institute, 2013, p. 2
32 Aun cuando se trata de acceso abierto, la normatividad para la Orden 888 y 890 tiene cambios importantes. FERC, “Pro Forma Open Access Transmission Tariff”. Disponible en URL: https://www.ferc.gov/industries/electric/indus-act/oatt-reform/order-890-B/pro-forma-open-access.pdf (fecha de consulta: 15 de mayo 2019).
33 Solar Power World, “Illinois introduces bill to increase solar development and achieve 100% clean energy”, Disponible en URL: https://www.solarpowerworldonline.com/2019/02/illinois-path-to-100-act/ (fecha de consulta: 5 de mayo 2019).
34 Weaver, John, “The Golden State is Officially a Third Renewable, and it´s not stopping there”, PV Magazine, February 25 2019. Disponible en URL: https://pv-magazine-usa.com/2019/02/25/golden-state-is-officially-a-third-renewable-growth-not-stopping-though/ (fecha de consulta: 5 de mayo 2019).
35 Roberts, David; “California just adopted its boldest energy target yet: 100% clean electricity”, Vox, September 10 2018. Disponible en URL: https://www.vox.com/energy-and-environment/2018/8/31/17799094/california-100-percent-clean-energy-target-brown-de-leon (fecha de consulta: 5 de mayo 2019).
36 Coren, Michael J; “California is taking a cooling off period after generating too much energy from the sun” Quartz, March 9 2018. Disponible en URL: https://qz.com/1224296/california-is-taking-a-cooling-off-period-after-generating-too-much-energy-from-the-sun/ (fecha de consulta: 2 de junio 2019).
37 Ho, Jonathan, et al; “ReEDS-Mexico: A Capacity Expansion Model of the Mexican Power System”, National Renewable Energy Laboratory, Washington, the U.S. Department of Energy, September 2017, p. 29
38 Arias, Adrián; “Cancela Cenace subasta de largo plazo para generación de electricidad”, El Heraldo de México, 1º de febrero 2019. Disponible en URL: https://heraldodemexico.com.mx/mer-k-2/cancela-cenace-subasta-de-largo-plazo-para-generacion-de-electricidad/ (fecha de consulta 15 de mayo 2019).
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