La reforma energética propiciará la concentración y dominancia de mercado por parte de las nuevas compañías en varios campos, como sucede con el gas natural desde la reforma al artículo 27 constitucional de 1995. Esta dominancia es prevista por la teoría de la organización industrial, debido a la necesidad de propiciar una tendencia decreciente de los costos medios a partir de economías de escala (lo mismo para las industrias de la refinación y la petroquímica). De cumplirse esta tendencia, la reforma se habrá materializado en la transición de monopolios estatales a cuasi-monopolios privados
Introducción
La minuta del dictamen de la reforma energética de 2013, aprobada por el Congreso el 11 de diciembre de 2013, y a partir de la que surge el decreto de modificación de los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución, contiene tres diagnósticos de los principales partidos políticos del país sobre la situación del sector energético de México.
Sobre ellos, la Comisión de Energéticos de la Cámara de Senadores decanta una interpretación que también incorpora algunas opiniones vertidas por funcionarios y exfuncionarios públicos así como consultores del sector energético en los foros de consulta organizados a fines de 2013 y que se puede interpretar como un documento programático, con diagnóstico y metas, similar al que se presenta a continuación.
A esto se agrega, por su importancia, el abanico de contratos que el gobierno mexicano ofrecerá a las empresas privadas nacionales e internacionales para que acepten invertir en la industria petrolera del país.
Diagnóstico
1. El costo de la energía primaria, que incide lo mismo en el precio de la energía secundaria (para consumo final) que en la de uso industrial y de transportes, afectando la competitividad de la economía, ha seguido aumentando durante los últimos años debido a muchas razones, entre ellas a que se terminó la era de los hidrocarburos baratos y a las trabas constitucionales que impiden a las industrias de hidrocarburos y eléctrica actuar en condiciones de competencia: legal y administrativamente, Petróleos Mexicanos (pemex) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) son entidades públicas sin fines de lucro.
2. Estas dos entidades no sólo carecen de las capacidades tecnológicas, financieras y organizacionales para seguir proveyendo de hidrocarburos y electricidad al país a precios competitivos sino que, como monopolios de Estado, se han convertido en “cuellos de botella” para la expansión futura de la economía debido a que, en el marco de su integración vertical, han llegado al límite de sus capacidades en prácticamente todas las áreas que comprenden los procesos productivos que les fueron conferidas constitucionalmente, además de que sus precios se encuentran distorsionados.
3. Si se toma en cuenta la evolución que ha tenido la economía de México durante los últimos 30 años y los nexos que ha establecido con la economía mundial, contexto en el que pemex y CFE ya no pueden garantizar la seguridad energética de la Nación, resulta irónico que ambas entidades se mantengan como monopolios de Estado. A diferencia de lo que se llega a decir, el petróleo y la electricidad no les pertenecen a ellas, sino a la Nación, la cual debe usarlos de la mejor manera posible, atendiendo a las necesidades de desarrollo del país.
4. Al sector público le resulta muy oneroso resarcir la ineficiencia de ambas entidades mediante el otorgamiento de transferencias directas a cargo del erario, o de subsidios al consumo de electricidad, gas natural y licuado, gasolinas y diésel. Estas erogaciones finalmente se traducen en un mayor déficit de las finanzas públicas y un aumento en el endeudamiento del sector público.
5. La industria petrolera mundial, liderada por Estados Unidos, vive una revolución tecnológica caracterizada por la explotación de yacimientos de hidrocarburos en aguas profundas y en formaciones pizarra (gas shale y petróleo shale) con los cuales cuenta México de manera abundante en el noreste de su territorio pero no le es posible explotar, dadas las limitaciones técnicas, financieras y tecnológicas de pemex. Tal revolución ha provocado el inicio de un proceso de reducción de los precios internacionales del petróleo y el gas natural que lo mismo van a afectar a México como exportador de crudo que lo podrían beneficiar como importador de productos refinados y gas natural y licuado, en tanto no se consolide el impulso a estas áreas.
6. De no hacerse las modificaciones pertinentes, dicha revolución incidirá tanto en el estancamiento del sector energético como en la competitividad de la economía, con la posibilidad de que muchas empresas y plantas establecidas en los estados del norte del país sigan cerrando sus puertas o migrando a Estados Unidos.
7. La participación de la iniciativa privada, nacional e internacional, así como del sector social, en las industrias de hidrocarburos y eléctrica no debe tomarse como equivalente a pérdida de soberanía de la Nación sobre su sector energético. La concurrencia de esos agentes en la exploración, explotación, procesamiento, almacenamiento, distribución y comercialización de hidrocarburos, y en la generación y venta de electricidad, no quiere decir que dichas industrias pasarán a manos de las empresas privadas. Al mantener el control sobre la exploración y extracción de hidrocarburos y sobre la planeación y el control del sistema eléctrico nacional y el servicio público de transmisión y distribución de electricidad, el Estado garantizará la idónea operación de ambas industrias así como su rectoría.
8. En condiciones de sana competencia, y teniendo en su favor la instalación de gobiernos corporativos, pemex y CFE se harán más eficientes. Con esto, la primera podrá ser sujeto de asignaciones directas así como participar en un amplio abanico de licitaciones, lo mismo de manera individual que en asociación con empresas de los sectores privado y social.
9. Al mantener la rectoría sobre el sector energético, el Estado desplegará todas sus capacidades para regular las actividades de los diferentes agentes productores, en beneficio del interés público. Es decir, que la política energética no sólo seguirá siendo responsabilidad del Estado, sino que se diseñará sin sacrificar la política macroeconómica y los objetivos de desarrollo del país.
10. La expansión de pemex depende de su régimen fiscal, el cual ha sido severamente restrictivo, por lo que debería dotársele de condiciones similares a las que reciben las empresas petroleras con participación estatal mayoritaria de países como Brasil, Colombia y Noruega.
Metas
a) Exploración intensa entre 2014 y 2017 y explotación a partir de fines del sexenio de los hidrocarburos que yacen (aún sin cuantificar) en las aguas profundas del Golfo de México.
b) Extracción masiva de petróleo y gas de lutitas en la región noreste del país.
c) Lograr tasas de restitución de reservas probadas de petróleo y gas superiores al 100%.
d) Incrementar la producción de petróleo, desde los 2.5 millones de barriles diarios (MMBD) que se generan actualmente, hasta 3 MMBD en 2018 y 3.5 MMBD en 2025.
e) En el caso del gas natural, la producción aumentaría desde los 5 mil 700 millones de pies cúbicos diarios (MMPCD) que se producen actualmente, hasta 8 MMPCD en 2018 y 10.4 MMPCD en 2025.
f) Mantener una tasa de crecimiento constante de al menos 4.1% en la oferta de energía eléctrica entre 2014 y 2026, congruente con la tasa esperada de crecimiento de la demanda.
g) Recepción de Inversión Extranjera Directa (IED) en la industria de hidrocarburos por hasta 50 mil millones de dólares anuales, la cual se ha reestimado en 24 mil millones: 2% del PIB.
h) Tasas de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) entre 1 y 1.5% arriba de la tendencia.
i) Generación de 500 mil empleos más durante 2014-2018, es decir 100 mil por año.
j) Lograr que pemex y CFE, como empresas productivas del Estado, cuenten con gobiernos corporativos y tengan como objetivo explícito la generación de valor en sus áreas respectivas.
k) Reducción en los precios de diversos energéticos, entre ellos el gas natural y licuado.
l) Mayor integración en la cadena de valor a partir de la extracción de los hidrocarburos, lo que permitirá un abasto suficiente de gasolinas, gas metano y gas licuado de petróleo, a precios competitivos.
m) Transformación a partir de 2015 de los subsidios generalizados que actualmente se aplican a los carburantes y el gas en subsidios focalizados.
n) Reducción de la transferencia de ganancias de pemex al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) a 4.7%, sin que por ello aumente el déficit de las finanzas públicas, que a partir de su nivel récord de 3.5% en 2014, incluyendo los gastos de inversión de pemex, empezará a bajar progresivamente y quedará controlado para fines del sexenio.
o) Niveles de recaudación sobre las empresas energéticas suficientes para mejorar el saldo de las finanzas públicas, cuyas prioridades serán la calidad de vida de la población y la mayor competitividad del país, a través de tres acciones:
o Fortalecimiento del sistema de seguridad social para abatir la pobreza extrema y crear mecanismos de redistribución eficaces, combatiendo al hambre y mejorando los servicios de salud pública;
o Formar a las nuevas generaciones con educación de calidad y desarrollar capacidades profesionales, con lo que se aprovechará el bono demográfico y se generará un número creciente de trabajadores de alta especialidad técnica, además de que se impulsará el desarrollo tecnológico nacional, e
o Inversión en infraestructura a fin de generar un desarrollo incluyente en todo el país.
Contratos a terceros
Mientras a pemex y CFE se les confina a ciertas opciones productivas, lo que implica una perspectiva de largo plazo descendente, a las empresas privadas se les abren amplias posibilidades en materia de participación y contraprestaciones por sus servicios, sobre todo en la industria de los hidrocarburos, como muestra en el cuadro 1.
* Durante las discusiones sobre la reforma un ex director de pemex propuso usar el término licencias en vez de concesiones ya que, a pesar de ser equivalentes, el segundo rememora el Decreto de Nacionalización de la Industria Petrolera del Presidente Cárdenas, legalmente consignado en el artículo 27 constitucional.
** Internacionalmente, los impuestos a contraprestaciones onerosas se aplican, entre otros casos, a transmisiones de tipo patrimonial o de bienes de personas físicas o morales, así como a la constitución de concesiones administrativas otorgadas por entes públicos. En este caso, las empresas concesionarias quedan exentas de ciertos impuestos que bajo otras circunstancias deberían pagar.
La inclusión en el artículo 28 de la Constitución de dos áreas dentro de la industria petrolera, “exploración de petróleo y de los demás hidrocarburos” y “extracción de petróleo y de los demás hidrocarburos”, deja en claro que el resto de áreas se abre sin restricciones al capital privado, es decir: refinación de hidrocarburos, transporte por ductos y almacenamiento de petrolíferos, venta al menudeo de carburantes (estaciones de servicio) y petroquímica primaria (elaboración de etano, propano, butanos, pentanos, hexano, heptano, materia prima para negro de humo, naftas y metano, cuando provenga de carburos de hidrógeno, obtenidos de yacimientos ubicados en el territorio nacional y se utilice como materia prima en procesos industriales petroquímicos).
Al complementar el nuevo texto del artículo 27 constitucional con los ajustes a los artículos 25 y 28, sobre los términos en que las áreas de exploración y producción de hidrocarburos se pueden seguir considerando “áreas estratégicas”, surge lo que, por los recursos involucrados, es la principal vuelta de tuerca de la reforma energética: el cambio radical de la concepción de monopolio de Estado, que con base en un esfuerzo de preservación del espíritu de la nacionalización de la industria, y sin olvidar los abusos cometidos por las empresas petroleras internacionales, se materializó en un valladar impuesto por 77 años, a veces de manera virtual, tanto a los contratos a terceros como a las concesiones. Con la reforma de 2013, condensada en los cambios combinados a estos tres artículos, por primera vez los particulares podrán participar abiertamente en las labores de exploración y producción de hidrocarburos, circunscribiéndose a la amplia variedad de contratos presentados en el cuadro 1, sin descartar las concesiones, a las que se optó por denominar “licencias”, como se hace en países cuya industria petrolera se encuentra muy abierta.
Sobre el confinamiento del Estado a dos áreas de la industria eléctrica por mandato de los artículos constitucionales 25, 27 y 28, “planeación y control del sistema eléctrico nacional” y “servicio público de transmisión y distribución de electricidad” surgen varias observaciones. En primer lugar, la CFE dejará de ser responsable de la planeación y control del sistema, funciones que tendrá que transferir a un órgano que se independiza de ella, el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), mismo que además del despacho deberá prevenir la edificación de obras, instalaciones y trabajos contemplados en la planeación de la oferta de electricidad, como establece la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.
En segundo lugar, el concepto de servicio público deberá acotarse, no sólo porque el CENASE se independiza, sino porque el punto de partida de la cadena productiva, la generación de electricidad, descansará en la oferta de particulares, y algo similar sucederá con la conducción y las ventas (el antecedente más cercano de esta transferencia de responsabilidades es la industria del gas metano y licuado, en manos de empresas privadas a partir de la reforma constitucional de 1995).
En tercer lugar, al abrirse la posibilidad de que la relación Estado-empresas eléctricas deje de regirse exclusivamente por los permisos, los cuales hasta ahora les han sido sumamente favorables ya que a partir de ellos han logrado imponer condiciones de suministro a la autoridad regulatoria, se podría poner en operación una variedad de contratos. Estos incluirían condiciones por las que las empresas han luchado, tal vez de manera similar a como en su momento hicieron Repsol y su filial, Gas Natural Fenosa, en los campos de la importación, explotación, almacenamiento, transporte y distribución de gas natural.
Conclusiones
Lo que la reforma va a propiciar en su intento de dar por terminados los monopolios de pemex y CFE no es la creación de mercados competitivos en los hidrocarburos y la electricidad, sino concentración y dominancia de mercado por parte de las nuevas compañías en varios campos, como sucede con el gas natural desde la reforma al artículo 27 constitucional de 1995. Esta dominancia la prevé la teoría de la organización industrial, por lo menos a nivel de grandes regiones, debido a la necesidad de propiciar una tendencia decreciente de los costos medios a partir de economías de escala (lo mismo es cierto para las industrias de la refinación y la petroquímica). De cumplirse esta tendencia, la reforma se habrá materializado en la transición de monopolios estatales a cuasi-monopolios privados.
