La reforma energética de 2014 incluyó la liberalización del precio de las gasolinas para finales de esta década. Sin embargo, es necesario construir una ruta para la apertura
El esquema fiscal de subsidio e impuesto a las gasolinas es un tema de constante debate en México. Los precios de los carburantes han sido controlados durante décadas por el gobierno federal, que no sólo es el que los determina, sino también el que los regula. La existencia de un impuesto especial variable a las gasolinas es un factor de inestabilidad para la planeación del presupuesto federal. Además, es también el causante de gran desconcierto entre consumidores, toda vez que el precio interno depende en gran medida de los movimientos de los precios internacionales y de la costosa e ineficiente cadena de suministro que, hasta antes de la reforma energética de 2014, fue operada por el monopolio estatal de Petróleos Mexicanos (pemex). El impuesto en México a los carburantes fue diseñado como un mecanismo fiscal de ajuste.
A través del documento titulado “Rediseñar el régimen fiscal de las gasolinas, es posible”, el Centro de Investigación para el Desarrollo (Cidac) explica que en periodos en los que el precio internacional baja más que los precios domésticos, el mecanismo detona montos significativos de recaudación para el erario público. Pero en periodos en los que sucede lo contrario, genera un déficit en las finanzas públicas que implica finalmente la existencia de un subsidio, cuyo costo de oportunidad para toda la sociedad (incluyendo al gobierno) es difícil de medir e identificar. Cuando sucede este fenómeno, las finanzas públicas dejan de percibir ingresos por dicho impuesto, generando efectos adversos. Uno de dichos efectos es el de regresividad que consiste en que al garantizar un precio más bajo que el internacional, se subsidia en mayor proporción a los consumidores que no lo necesitan, o sea, a los que tienen una mayor capacidad económica.
Dicho efecto regresivo tiene serias consecuencias. Su efecto incentiva el aumento del consumo de automóviles y de combustibles fósiles, ocasionando mayor desigualdad en la población y efectos nocivos adicionales como mayores volúmenes de tráfico vehicular, emisiones progresivas de contaminantes, aumento de enfermedades e incluso más accidentes automovilísticos.
En vista de lo anterior, a partir del año 2008, el gobierno federal inició una política de deslizamiento de los precios de las gasolinas para eliminar el subsidio, misma que finalizó en enero de 2015. A la fecha, como resultado de un decremento del precio internacional de los combustibles, el gobierno mexicano goza de ingresos incrementales que han compensado la pérdida de ingresos al erario público por la disminución del precio del crudo y de la producción de pemex.
Sin embargo, aun cuando el subsidio fuera eliminado inmutablemente, México no cuenta con un esquema fiscal que garantice su eliminación permanente.
La importancia de esto se traduce en la existencia de una gran incertidumbre respecto a la recaudación que impacta negativamente, vulnerando las finanzas públicas e inhibiendo la planeación y programación de políticas públicas encaminadas a implementar nuevos esquemas para el desarrollo. La transición al uso de fuentes renovables y cambio de sistemas de movilidad de la población son tareas urgentes que van aparejadas de una más titánica: el replanteamiento de las políticas de ordenamiento territorial.
Experiencias internacionales demuestran que el incentivo para regresar al subsidio es muy fuerte, particularmente bajo periodos de inflación de los precios internacionales del petróleo que originan efectos inmediatos en los precios domésticos, ocasionando alta volatilidad en el mercado y escenarios de presión interna por el incremento de costo político para los gobiernos. Una opción para evitar el retorno a los subsidios a la gasolina consiste en liberalizar los mercados de producción y distribución de los petrolíferos, políticas ya incorporadas en la reforma energética de 2014. Sin embargo, dichas políticas requieren que la industria de las gasolinas sea razonablemente competitiva a fin de que los costos económicos de producir y distribuir los combustibles se reflejen de forma transparente.
En prospectiva a la próxima liberalización del precio de los combustibles para el 2018, es imperativo agendar una ruta de cambios. La solución debe darse en el terreno legal e institucional abarcando dos dimensiones de la política pública: el diseño de un impuesto óptimo bajo condiciones de libre mercado y el uso transparente e inteligente de los recursos públicos.
El diseño de un impuesto óptimo bajo condiciones de libre mercado
En México, en víspera de la apertura del mercado en 2018 y la liberalización de los precios para el 2019, una reforma fiscal en torno a las gasolinas es urgente. Aunque también es necesario que una nueva política pública privilegie la eficiencia de todo el mercado, de tal suerte que la argumentación tributaria comprenda el aprendizaje de una mala política de fijación del precio de los carburantes que derivó durante muchos años en subsidios regresivos, externalidades negativas por incremento en el consumo de gasolinas y una recaudación ineficiente.
De acuerdo con Hernández Trillo et al., (2014) existen dos motivos por los que el tributo a las gasolinas es importante. Primeramente porque es altamente recaudatorio, lo que ayuda a resarcir la debilidad de los sistemas de recaudación; además que dichos impuestos pueden ser progresivos, no obstante existen obstáculos que introducen los grupos de interés al respecto. En segundo lugar, estos impuestos pueden utilizarse como instrumentos para internalizar las externalidades causadas por contaminación, congestión y accidentes (Hernández Trillo et al., 2014) por lo que, el impuesto óptimo en principio debe ser positivo, independientemente del precio de la gasolina nacional o internacional.
Gasto público transparente
El Cidac indica que un ejercicio de gasto público más eficiente contemplaría reubicar los recursos dedicados a subsidios a los energéticos hacia un mayor gasto en salud, educación, cuidado del medio ambiente, o bien realizar transferencias monetarias focalizadas a los sectores más vulnerables de la población. De acuerdo con la evidencia internacional de 26 países y sus diferentes programas de transferencias monetarias focalizadas a la población de menor ingreso, se ha demostrado que en el 100% de los casos se logró progresividad en el gasto, otorgando entre el 30% y hasta el 80% de los beneficios al quintil de la población de menor ingreso. Sin embargo, las transferencias son solamente una opción.
Sobre la iniciativa de transferencias económicas, éstas otorgan a los beneficiarios la flexibilidad de utilizar los recursos en los productos que más se acoplen a sus necesidades. Además de que remueven la necesidad del gobierno de involucrarse en la distribución de energía subsidiada a los hogares, lo cual puede ser extremadamente costoso y puede llevar al consumo excesivo (Grosh et al., 2008).
De acuerdo con los resultados presentados por (Komives et al., 2007), quienes estudiaron 37 casos internacionales de países con una política de subsidios a los energéticos y transferencias monetarias, se puede observar que las transferencias monetarias o programas similares fueron progresivos en la mayoría de los casos analizados, mientras que los subsidios a los energéticos fueron progresivos en tan sólo uno de los 37 casos estudiados.
Sobre aspectos de transparencia, de acuerdo con el Banco Mundial, una de las principales lecciones de la experiencia internacional en la remoción de subsidios es la relevancia de explicar claramente a la población por qué es necesaria tal medida, así como definir las políticas de compensación que se realizarán para persuadir al público sobre sus beneficios (BM, 2010).
Dichas políticas podrían estar encaminadas también a objetivos de reducción de emisiones a través de la adopción de nuevas tecnologías, energías renovables y propuestas de cambio de la movilidad de la población. Un ejemplo es el esfuerzo que están realizando algunos países para adoptar el automóvil eléctrico, o al menos híbrido, para ir sustituyendo el parque vehicular motorizado con base en combustibles fósiles.
La promoción de transición al vehículo eléctrico no puede ser la única política pública a desarrollar. Como ya se mencionó, los beneficios de reducción de emisiones contaminantes con el uso de vehículos eléctricos pueden verse neutralizados o incluso opacadas por un incremento desmedido del parque vehicular. Sabemos que la forma actual de movilidad en las ciudades mexicanas es ineficiente para lograr y mantener un desarrollo urbano y económico óptimo.
En México, el manejo incorrecto del uso de suelo y la falta de congruencia en los flujos de transporte han tenido como resultado ciudades difusas y saturadas de vehículos. Las políticas públicas deben establecer alternativas efectivas y de calidad que resuelvan los problemas urbanos relacionados con la movilidad (ITDP, 2011).
Además de estar altamente motorizado, México es un país predominantemente urbano, en el que 70% de la población nacional vive en ciudades; el aumento en la tasa de urbanización y el crecimiento en las economías locales resultan en una mayor demanda de transporte por parte de los ciudadanos.
Para el 2020 se proyecta que México contará con 47 municipios con más de 500 mil habitantes. De acuerdo con estudios realizados por centros de investigación en movilidad, dentro de la gestión urbana es indispensable entender la movilidad como un sistema y no como un conjunto de modalidades de transporte independientes. Las ciudades competitivas ofrecen a sus habitantes la posibilidad de contar con múltiples alternativas de transporte, cada una adecuada al tipo de desplazamiento que se requiera, facilitando un estilo de vida intermodal. Los autos evidentemente sí juegan un rol en este panorama, pero no es el principal ni tampoco el único modo de transporte. En el reporte “Ciclociudades” realizado en 2011 por el Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo (ITDP por sus siglas en inglés) se plantean los 10 principios de transporte y desarrollo urbano para ciudades sostenibles, que vale la pena considerar a fondo para el rediseño del sistema de movilidad de los mexicanos.
Los diez principios son:
1. Caminar como principio básico.
2. Moverse con la propia energía, esto es, uso de la bicicleta principalmente.
3. Usar el autobús como tercera prioridad.
4. Disminuir el uso del automóvil como criterio de estilo de vida.
5. Fortalecer la cultura local, aprovechar elementos culturales, naturales, históricos y sociales locales para generar un estilo de vida local, de barrio, generando redes familiares, laborales y de amistad en lo local.
6. Uso eficiente del transporte de mercancías; rediseñar la regulación del transporte de carga para disminuir tráfico, contaminación y ruido.
7. Rediseñar la regulación de uso de suelo para privilegiar los usos mixtos que, está demostrado, representan cercanía entre destinos y los espacios, y se vuelven más seguros y amenos en cualquier momento del día.
8. Densificar: esto es, construir en lotes disponibles y en áreas industriales abandonadas previene la expansión urbana y genera barrios más vibrantes. Es importante densificar alrededor de las estaciones de transporte masivo, no tanto en sitios que se localizan en las afueras de la ciudad.
9. Conectar las cuadras, mediante el diseño de cuadras estrechas y cortas, y la creación de áreas verdes y edificaciones permeables, volviendo el caminar y el andar en bicicleta actividades más atractivas.
10. Durabilidad: Construyendo vialidades y espacios públicos con materiales de calidad, con un buen diseño, un mantenimiento adecuado y bien gestionado para alargar su vida útil por décadas. Las ciudades sostenibles vinculan generaciones distintas, al ser memorables y flexibles.
Por ello, las ciudades deben ofrecer una variedad de alternativas para que existan todas las posibilidades: realizar traslados a pie, en bicicleta y en transporte público eficiente. Las ciudades mexicanas están frente a una gran oportunidad para promover alternativas de transporte más eficientes, económicas y sostenibles para enfrentar el desafío de abordar una problemática urbana compleja.
Para ver más detalles del documento realizado por el Cidac puede ingresar al siguiente link: http://cidac.org/esp/uploads/1/EsPosible_gasolinas_1.pdf
