La obra universitaria “Presente y perspectivas de la reforma energética de México…” da cuenta de por qué, hasta el momento, tal política sexenal no ha sido benéfica para el país
Tras tres años de la puesta en marcha de la reforma energética, promulgada en diciembre de 2013, el volumen Presente y perspectivas de la reforma energética de México. Una evaluación multidisciplinaria —ejemplar de 300 páginas, editado en 2017 por la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa (UAM-I)*— se aboca a analizar sus previsibles resultados.
Sin contar aún con evidencias suficientes, los autores Roberto Gutiérrez-Rodríguez (coordinador), Luis Amado Sánchez Alcalde y Ana Elena González Guzmán** no titubean en señalar que, el panorama del sector energético es mucho menos brillante de lo que prometían las modificaciones históricas a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de México, al igual que la creación o ajuste de 21 leyes secundarias y de 25 reglamentos.
Pese a que los partidos políticos promotores lograron convencer a la mayoría del Congreso de las bondades de dichas transformaciones, más de dos terceras partes de la sociedad manifestaron reiteradamente su oposición a la privatización de los recursos energéticos, a través de diversas encuestas realizadas por instituciones de prestigio.
El trabajo coordinado por el doctor Roberto Gutiérrez Rodríguez, jefe del departamento de Economía de la UAM-I y en el que también participaron especialistas de instituciones como el Centro de Investigaciones sobre América del Norte (Cisan), el posgrado de Energía de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y el Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ) de la UNAM; cuestiona la velocidad con la que se llevaron a cabo las licitaciones de bloques de hidrocarburos y de generación eléctrica.
La iniciativa privada y los países extranjeros a la cabeza
Actualmente se sabe que, a lo largo de una ronda cero de asignaciones a Petróleos Mexicanos (Pemex), dos rondas de licitaciones a empresas de todo el mundo y nueve procesos licitatorios realizados hasta mediados de 2018; se adjudicaron 107 áreas para la exploración y explotación de hidrocarburos y se incorporaron a la industria 35 empresas privadas de gran tamaño, tanto nacionales como de Estados Unidos, Reino Unido, Holanda, Francia, Italia, China, Rusia, Malasia y Colombia, entre otros países; que en su mayoría optaron por participar a través de consorcios.
Igualmente, se llevaron a cabo tres subastas de adquisición de energía eléctrica de largo plazo por parte de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), con lo que un importante número de empresas privadas de talla internacional se incorporó a esta industria. Empero, las asignaciones y licitaciones anteriores no se tradujeron, en el caso del sector hidrocarburos, en un aumento de la inversión extranjera directa y tampoco en mayor derramamiento tecnológico.
Lo mismo en el caso de la industria eléctrica; su generación y expectativas de incorporación respecto a fuentes menos contaminantes, siguió avanzando al ritmo que venía haciendo desde 2014. Por lo tanto, las reservas probadas (1P), así como la producción de petróleo y gas, continuaron disminuyendo hasta el final del sexenio anterior, a una velocidad sin precedentes, no vista desde los años previos a la expropiación, en marzo de 1938.
Los diferentes procesos de la industria eléctrica, todos bajo la responsabilidad de la CFE, sólo avanzaron por inercia. Adicionalmente, el párrafo 6º del artículo 27 constitucional y su reglamentación, a través de la Ley de la Industria Eléctrica (LIE) publicada en agosto de 2014, confina a la empresa estatal, a las fases de transmisión y distribución del servicio público; mientras que las de planeación y control quedan bajo la responsabilidad del Centro Nacional de Control de Energía (Cenace) y las de generación, comercialización y mercado eléctrico mayorista (MEM); a disposición de las empresas privadas, sin descartar la participación de la CFE en condiciones de competencia.
El MEM, una de las creaciones más importantes de la reforma energética, quedó integrado por los suministradores de: servicios básicos, servicios calificados y de último recurso; a éstos se agregan tres agentes no suministradores: generador, usuario calificado y comercializador.
Resultados no favorables para el país
Conforme a la experiencia histórica de países como Argentina, Ecuador, Venezuela, Bolivia y el propio México, antes de la nacionalización de las industrias petrolera y eléctrica (consolidada ésta última en 1964), la privatización sitúa al sector energético en una posición de indefensión, por lo siguiente: A) el ritmo al que se prevé se incorporen nuevas reservas probadas de hidrocarburos con relación a las pocas que quedan. B) La transferencia progresiva de funciones a las empresas comercializadoras de gasolinas y diésel (la de gas inició este proceso desde los años noventa del siglo XX). C) La velocidad a la que se prevé crezca la capacidad de generación de electricidad y D) la pérdida de rectoría del Estado en dicho sector, que es uno de los principales legados de la Revolución Mexicana para la sociedad; afirman Roberto Gutiérrez, Luis Sánchez y Ana Elena González**.
La consecuencia más visible y de corto plazo es la ineluctable elevación de los precios de productos refinados y de electricidad, para consumo doméstico e industrial, que por tener un peso excesivamente alto en la formación de los índices nacionales de precios al consumidor (INPC) y al productor (INPP), serían responsables de que la inflación se haya colocado al menos un punto porcentual por arriba de la tendencial, con las consecuencias sociales que ello implica.
Adicionalmente, subyacen serios problemas de coordinación entre la política energética y la política económica, agravados por los tipos de diferentes contratos que se diseñaron para licitar los recursos energéticos, como evidencian los resultados de los procesos licitatorios llevados a cabo hasta 2018. Para la exploración y explotación de recursos en el Golfo de México (aguas profundas y someras) fundamentalmente; las empresas petroleras han optado por contratos de licencia, equivalentes a las viejas concesiones vedadas, incluso en el nuevo artículo 27 de la Constitución. Así que los contratos de producción compartida, de utilidad compartida y de servicios tradicionales empiezan a colocarse como figuras decorativas. Esto mientras en naciones como Brasil, los contratos de producción compartida y de utilidad compartida siguen balanceando su importancia con las licencias. Además, la empresa petrolera nacional de ese país, Petróleo Brasileiro S. A. (Petrobras), sigue pugnando por erigirse como operador de los grandes yacimientos en aguas profundas, en particular Presalt. A pesar de la presencia de múltiples empresas petroleras internacionales de gran calado.
Intereses privados vs públicos
Desde una visión operativa, el libro Presente y perspectivas de la reforma energética de México. Una evaluación multidisciplinaria establece que la realidad se encargará de demostrar cuán difícil es conciliar los intereses globales de las empresas privadas —que pueden compensar su producción y sus utilidades con inversiones en diferentes regiones del mundo— con las necesidades de los gobiernos nacionales, en este caso el mexicano, y contar con políticas efectivas de: estabilización de precios y tipo de cambio, reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, asignación óptima de recursos y finanzas públicas sanas.
De manera que, lo que podría parecer racional desde un punto de vista económico, a partir de 2014 corría el riego de convertirse en un despropósito político, que los electores cobrarían en las urnas a los partidos políticos hasta entonces mayoritarios. Tal como quedó demostrado en las elecciones de julio del año pasado y la realidad le dio la razón al coordinador del libro Roberto Gutiérrez, quien desarrolla sus ideas en la introducción, de la siguiente forma:
“Esa mal entendida representación de los intereses de la población en el Congreso, aunada a la negativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) de llevar a consulta popular la reforma en los términos del artículo 35 constitucional, fracción VII, tuvo su primera repercusión en los resultados de las elecciones intermedias del 7 de junio de 2015, destacadas por el castigo infringido a los tres partidos políticos más grandes del país, los mismos que con diferentes acomodos favorecieron la aprobación de las 11 reformas de gran calado promulgadas hasta ese momento.
Un año después, en las elecciones del 5 de junio de 2016, cuando estuvieron en juego 12 gubernaturas, el partido en el poder sólo pudo ganar cinco, cediendo la mayoría al Partido Acción Nacional (PAN) que ganó cuatro por sí solo y tres en coalición con el Partido de la Revolución Democrática (PRD). Es decir que, de detentar el poder en 59 por ciento de las entidades federativas del país, el coeficiente del Partido Revolucionario Institucional (PRI) bajó a 42 por ciento y en las elecciones presidenciales de julio de 2018 la tendencia continuó: el partido en el poder perdió la presidencia de la República y la mayoría de gubernaturas y alcaldías. Su participación en las cámaras de diputados y senadores apenas llegó a 9.4 por ciento y 10 por ciento respectivamente. Por lo tanto, resulta evidente que para el electorado las reformas no tienen valor si éstas no se transforman en bienestar económico, ni en tranquilidad política y social. Lo cual no ha sucedido con ninguna de las 11 reformas y particularmente con la energética”.
Ahora bien, a partir del enfoque de gestión, la obra que nos ocupa argumenta que, si algo debería ponerse en operación para hacerle contrapeso a los efectos no deseados de la reforma energética, es una política regulatoria lo suficientemente robusta para hacer que se promueva la producción y transformación de hidrocarburos y la generación de energía eléctrica en las cantidades y a los precios adecuados para acompañar, mas no entorpecer, el desarrollo económico del país; preservando, claro está, los recursos naturales en beneficio de las futuras generaciones de mexicanos, así como la calidad del medio ambiente de la mejor manera posible. Ello debería hacerse teniendo en cuenta la necesidad de tender un puente que conecte a México con la era de las energías limpias, que se encuentran en proceso de sustituir a los recursos fósiles, empezando por la industria automotriz y la de generación eléctrica.
Sin crecimiento económico nacional
Vista macroeconómicamente, la reforma energética se enmarca en las 11 reformas estructurales llevadas a cabo durante los primeros 14 meses de la administración del ex presidente Enrique Peña Nieto, con las que supuestamente se pondría al país en la senda de un crecimiento económico potencial y se alcanzarían tasas anuales promedio de cuatro y cinco por ciento; el doble del 2.4 por ciento observado durante los primeros 12 años del siglo. No obstante, las tasas alcanzadas apenas fueron de 1.7 por ciento en 2013, 2.1 en 2014, 2.4 en 2015 y 2.3 por ciento en 2016. Por lo tanto, analistas y varias corredurías estiman que el crecimiento promedio sexenal se ubicaría en 2.5 por ciento nuevamente conforme a la tendencia histórica.
La energética y la hacendaria eran dos reformas concebidas para ir de la mano, tanto en el tiempo como en la capacidad de complementarse. Los recursos que se dejarían de percibir por gravámenes a la empresa estatal Petróleos Mexicanos (Pemex) —obligada a competir en igualdad de circunstancias con las internacionales, lo que la situaba en una ruta de eventual desaparición— se compensarían con tres nuevas fuentes de ingresos: los derechos, las regalías y los gravámenes que las nuevas empresas pagarían por su ingreso a las actividades de la industria; esfuerzo sin precedentes del Sistema de Administración Tributaria (SAT) al aumentar la base gravable, en conjunción con controles a la evasión y elusión fiscal, además del reforzamiento en la capacidad recaudatoria de gravámenes ya existentes. Estos incluían el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) que, aparte de las gasolinas y el diésel, se apoyaría en productos previamente exentos, como las croquetas caninas.
Para 2017 era claro que nada de lo anterior se cumpliría y que las finanzas públicas continuarían estando durante todo el sexenio severamente presionadas. Es cierto que la recaudación tributaria aumentó 3.5 puntos porcentuales respecto al Producto Interno Bruto (PIB), coeficiente similar al de la caída en la recaudación a la industria petrolera. Sin embargo, se hicieron necesarios tres recortes al gasto público entre 2015 y 2017, con un peso conjunto de 2.1 por ciento sobre el PIB, lo que impactó al gasto de inversión no sólo público, sino privado y afectó aún más la capacidad de crecimiento de la economía.
De manera inconcebible, estos recortes se originaron debido a una planeación deficiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) que nunca previó la espiral descendente en la que estaba a punto de entrar el mercado petrolero internacional por la llamada “revolución del esquisto o shale” en Estados Unidos; misma que ha incrementado en cinco millones de barriles diarios (MBD) la producción de petróleo crudo del país vecino en los últimos ocho años. Además, tuvo un efecto colateral el exceso de la capacidad productiva de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), cercana a dos MBD, de los que al menos 700 mil se explicaban por la reincorporación de Irán al mercado mundial del petróleo, después de saldar sus diferencias con el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Una nueva administración que pueda resarcir los daños
Ante esas circunstancias, el libro deja claro que el panorama del sector energético en México no es alentador y que tendrán que hacerse muchos esfuerzos en términos de política pública; amén de que pasará mucho tiempo antes de que los proyectos de inversión, públicos y privados, que puedan incorporar nuevas reservas de hidrocarburos al país, maduren y que a su vez, se impulse la producción de crudo, gas y productos refinados especialmente.
Al respecto, no se descarta la posibilidad de que el gobierno actual manifieste no estar dispuesto a recorrer el camino completo de instrumentación de los contratos ya otorgados, ni quiera convocar a nuevas licitaciones; lo mismo en la industria petrolera que en la eléctrica, como establece la reforma energética. En tal caso, podría optar por una reversión de las modificaciones a los artículos 25, 27 y 28; sustentándose primero en una consulta popular para después enviar su propuesta al Congreso.
